Illustrationen visar en människa som ritar formler och diagram på en tavla.

Inkludering som policy – en sammanfattning av tre studier

Under det senaste året har inkluderingsbegreppet fått ett förnyat och aktualiserat fokus i det offentliga samtalet. Med det som bakgrund har Specialpedagogiska skolmyndigheten bett Gunnlaugur Magnússon, lektor i pedagogik med inriktning mot specialpedagogik, att sammanfatta tre olika forskningsartiklar där inkludering studeras och problematiseras som ett policyfenomen.

I denna längre forskningsutblick redogör Magnússon först för de tre artiklarna var och en för sig, sedan avslutas texten med ett samlat resonemang.

Inkludering kan inte ses som ett isolerat begrepp

Artikeln Contextualizing inclusive education in educational policy: the case of Sweden påvisar att sambandet mellan inkludering och den övergripande utbildningspolitiska kontexten i Sverige behöver bevakas i forskning och i diskussioner om inkludering. Inkludering kan inte heller, enligt artikelförfattarna, betraktas som isolerat från andra politiska ambitioner och prioriteringar eftersom begreppet är ett internationellt policybegrepp som får konsekvenser i väldigt olika sammanhang, därför måste sammanhanget beaktas. Ett sådant klargörande kan också ses som nödvändigt för att förtydliga huruvida forskare pratar om samma sak när de diskuterar och bedriver forskning om inkludering. Det kan även vara nödvändigt för att visa den komplexitet som finns avseende svensk utbildningspolicy som har stora konsekvenser för både lärare och elever.

Studien bakom artikeln har ett tredelat tillvägagångssätt. Den inleds med en redovisning av otydligheter inom forskningsfältet gällande inkluderingsbegreppets innebörd. Därefter presenterar författarna två tidigare policyanalyser där den ena beskriver den politiska utvecklingen i skolsystemets styrning över flera decennier. Den andra bygger på den tidigare analysens tidsramar, men presenterar hur specialpedagogik har fått olika innebörd i svenska policytexter. Dessa två policyanalyser visar fluktuationer i både skolsystemets politiska styrning och att förståelsen för specialpedagogikens roll i skolans organisation och verksamhet har varierat mycket över tid. Därefter presenteras egna policyanalyser av regeringsförklaringar mellan åren 1994-2017.

En fråga som ärvs mellan regeringar

Resultatet visar hur politiskt formulerade problem ofta ärvs mellan regeringar av olika partitillhörigheter, till exempel kunskapskrisen såsom den formulerades av alliansregeringen och som sedan övertogs av den rödgröna regeringen år 2014. Dock finns det skillnader i hur dessa regeringar angriper problemen. Till exempel gjorde alliansregeringen flera stora systemreformer och satsade på "bättre" lärare medan socialdemokratiska regeringar har satsat på mer resurser och "fler" lärare.

Inkludering nämns inte i någon av de 23 granskade regeringsförklaringarna, medan specialpedagogik oftast dyker upp som ämne i termer av att förbättra lärares kunskaper om specialpedagogiska frågor, exempelvis neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, eller att elevers svårigheter tidigt ska identifieras och kompenseras.
Ett annat exempel är när speciallärarutbildningen åter introducerades av alliansregeringen och behovet av fler speciallärare identifierades av den efterföljande socialdemokratiska regeringen. Granskningen visar också hur kunskapsfrågan är överordnad andra frågor under majoriteten av de undersökta åren, tidigare som verktyg för likvärdighet, senare för konkurrenskraft.

Magnússon, G., Göransson, K., & Lindqvist, G. (2019). Contextualizing inclusive education in educational policy: the case of Sweden. Nordic Journal of Studies in Educational Policy. https://doi.org/10.1080/20020317.2019.1586512

Salamancadeklarationen ger tolkningsutrymme

Artikeln Amalgam of ideals – Images of inclusion in The Salamanca Statement är en djupgående kritisk teoretisk granskning med en tvådelad analysmetod av Salamancadeklarationens olika formuleringar gällande inkludering. Först är policydokumentet läst med hjälp av specifika frågeställningar för att sålla fram de mest intressanta styckena för artikelns forskningsfrågor som därefter är tolkade med hjälp av teoretiska begrepp. Bakgrunden till denna granskning är att Salamancadeklarationen ofta används som en utgångspunkt för diskussioner om inkludering i både forskning, policy och praktik.

En bredd av tolkningar

Granskningen av det internationella policydokumentet visar på otydligheter och nyanser inom deklarationen och att Salamancadeklarationen tillåter en stor bredd av tolkningar av inkluderingsbegreppet. Problemet är att tolkningsutrymmet som finns inom deklarationen ofta inte synliggörs, utan det tas för givet att den skissar upp en förhållandevis tydlig ram för inkluderingsarbetet. Det riskerar leda till att olika aktörer refererar till Salamancadeklarationen som legitimering för olika tolkningar av vad inkludering ska vara i praktiken.

På så vis kan inkludering som policybegrepp ses som en sammansmältning av olika politiska ideal - både marknadsliberala ideal där utbildning betraktas som något för individens bästa och välfärdsstatsorienterade ideal där utbildning betraktas som något för samhällets bästa. Deklarationen tillåter också flera tolkningar av inkluderingsbegreppet beroende på vilka elever som står i fokus - elever med funktionsnedsättningar, i behov av särskilt stöd, fattiga barn, eller "alla elever".

Dessutom, medan inkludering oftast ses som en fråga om placering i vanlig grupp, så finns det även ett antal undantag som nämns, till exempel för elever med utvecklingsstörning, svåra funktionsnedsättningar, eller hörselnedsättning och teckenspråk. Således finns det också ett antal undantag att hitta i själva ursprungsdokumentet.

Magnússon, G. (2019a). Amalgam of ideals – Images of inclusion in The Salamanca Statement. International Journal of Inclusive Education. Special Issue: The Salamanca Statement 25 Years On. DOI: 10.1080/13603116.2019.1622805

Marknaden och dess konsekvenser

Genom etablerandet av ett skolsystem med fritt skolval, generös etableringsrätt och möjlighet till vinstuttag har Sverige skapat ett långtgående marknadsorienterat skolsystem. Det svenska skolsystemet har studerats noggrant men relativt få undersökningar har gjorts för att studera konsekvenserna för elever i behov av särskilt stöd.

Artikeln Inclusive education and school choice. Lessons from Sweden är en sammanfattning av tidigare forskning som behandlar marknadsorienteringen och, eller skolval och specialpedagogiska frågor. Här görs en systematisk översikt över studier från 2003 framåt och en övergripande beskrivning kan formuleras som hur marknadsutsättningen av skolan har påverkat bilden av inkludering i det svenska skolsystemet. Artikeln är en sammanfattning av svenska studier om skolvalets och marknadiseringens konsekvenser för inkludering i Sverige. En systematisk litteratursökning har gjorts där två Skolverksrapporter, två avhandlingar, och elva granskade vetenskapliga artiklar valdes ut för sammanfattningen. Förutom att studierna skulle gälla Sverige var kriterierna för inkludering att studierna måste:

  • rapportera empiriska resultat,
  • handla om specialpedagogiska frågor eller inkludering,
  • studera friskolor och, eller skolval.

Studiernas resultat sammanfattas sedan i tre övergripande teman: Organisatoriska iscensättanden, Skillnader mellan skolor samt Resurser och kompetens.

Ökad segregation berör elever i behov av särskilt stöd

Resultaten visar att den ökade segregationen inom det svenska utbildningssystemet också berör elever i behov av särskilt stöd. Den ökade segregationen som har visats i tidigare forskning avser i första hand att skolorna blir mer homogena när det kommer till elevernas både socioekonomiska och etniska bakgrund, deras resultat och pedagogiska resurser. Då elever med låg socioekonomisk och, eller utländsk bakgrund är överrepresenterade bland elever i behov av särskilt stöd, och underrepresenterade bland elever som väljer skola är detta föga förvånande. Mönstret som visar sig här är att det finns en ansamling elever i behov av särskilt stöd på vissa typer av skolor, och lägre andel på andra.

Resultaten visar också att det finns stora skillnader mellan skolor när det kommer till specialpedagogiska resurser, inte minst i termer av utbildade specialpedagoger och speciallärare, och att friskolor anställer dessa i mycket lägre grad och mer sällan på heltid. Till slut verkar skolvalet begränsat för elever i behov av stöd då de kan nekas antagning med referens till att deras behov av stöd skulle kunna leda till ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för skolan, men även för att profileringen av vissa skolor utesluter vissa elever, och för att andra skolor profilerar sig specifikt mot elever i behov av stöd.

I de samlade resultaten finns också en del kritik mot forskningsfältet för otydlig begreppsanvändning och vad avser inkluderingens innebörd. Forskare tenderar också att behandla inkludering som isolerad politisk ambition och det refereras ofta till Salamancadeklarationen som om den skulle innehålla en given utgångspunkt alla är överens om.

Magnússon, G. (2019b). Inclusive education and school choice. Lessons from Sweden, European Journal of Special Needs Education, DOI: 10.1080/08856257.2019.1603601

Det behövs en ökad tydlighet kring begreppet

Dessa tre presenterade artiklar kan sägas vara en trilogi där inkludering problematiseras som policyfenomen från flera olika håll. På en övergripande nivå kan resultaten utgöra underlag för vidare diskussioner på skolnivå och i forskning såväl som på det politiska planet.
De tre artiklarnas övergripande resultat är att:

  • inkludering är ofta bortprioriterad bland andra policyambitioner.
  • Salamanca-deklarationen, som ofta utgör utgångspunkt i diskussion och policy för inkludering, kan tolkas på flera olika sätt.
  • andra politiska vägval, som marknadsutsättningen av det svenska skolsystemet, har bidragit till segregation på samhällsnivå vilket drabbar många av de grupper som vanligen faller under inkluderingsambitionerna inom skolvärlden.

Det viktigaste bidraget är att artiklarna tillsammans påvisar luddigheten i inkludering som ett internationellt policybegrepp. Då en policy är en samling politiska kompromisser som sedan ska översättas och iscensättas i verksamheten påverkas praktiken av denna brist på tydlighet kring inkludering som policybegrepp. Bristen på tydlighet riskerar också att man väljer och tolkar de delar man vill använda för att uppfylla internationella krav på inkludering och legitimerar specifika policyer med hänvisning till inkludering efterhand. Därför finns ett behov av en större tydlighet från politiker och de som formulerar policyer när det kommer till vad de menar med begreppet samt hur långt deras inkluderingsambitioner sträcker sig.

Sammanfattningsvis visar dessa artiklar på att inkludering inte kan behandlas som ett isolerat fenomen, utan måste ses som en del av det större sammanhanget av skolpolicyer. Inkludering påverkas av andra politiska ambitioner, ges olika innebörd, prioriteras olika beroende på politisk vilja och påverkas av den ökande segregationen i skolsystemet. Därför måste eventuella framtida utbildningspolitiska intentioner som siktar mot att förbättra inkludering sikta in sig på ett bredare och mer systemorienterat grepp om skolfrågor i Sverige.

Artikelförfattare

Gunnlaugur Magnússon, lektor i pedagogik med inriktning specialpedagogik, Uppsala universitet.
Kerstin Göransson, professor i specialpedagogik, Karlstad universitet.
Gunilla Lindqvist, docent i pedagogik Uppsala universitet och Högskolan Dalarna
För mer information kontakta Gunnlaugur Magnússon: gunnlaugur.magnusson@edu.uu.se

Publicerat fredag 2 oktober 2020